In 2012 besloot het Generaal College voor de behandeling van Bezwaren en Geschillen in twee gevallen (12/11 en 15-16/11) dat het in zijn opvatting volgens de kerkorde niet mogelijk was dat een gemeentelid een bezwaar indient tegen het besluit van een kerkenraad om een begroting of jaarrekening vast te stellen. Gemeenteleden kunnen hun mening kenbaar maken (vgl. ord. 11-6-4 en 11-7-2). Ik schreef daarover in een vorige blog.
Nadat in het najaar van 2015 een besluit in eerste lezing was genomen, stelde de generale synode op 21 april 2016 een artikel vast om de gevolgen van deze deze uitspraak te repareren. Dit werd ord. 12-3-1a. De tekst daarvan luidt: ‘Een bezwaar tegen de vaststelling van de begroting of jaarrekening van de gemeente of van de diaconie van de gemeente kan alleen worden ingediend, indien de bezwaarde gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid zijn mening kenbaar te maken, als bedoeld in ordinantie 11-6-4 resp. ordinantie 11-7-2.’ In deze blog wil ik daar enkele kanttekeningen bij plaatsen. Ik maak daarbij gebruik van het voorstel zoals dat met een brief op 30 november 2015 ter consideratie is voorgelegd (tekst onderaan de blog grotendeels opgenomen, aangezien die op de website van de PKN ontbreekt), de consideraties en het advies van het Generaal College voor de Kerkorde (GCKO).
Wie mag bezwaar maken?
De hoofdregel bij een bezwaar is dat een ‘kerkelijk lichaam, een ambtsdrager, iemand die in een bediening is gesteld of een functie vervult, of iemand die is ingeschreven in een van de registers van een gemeente’ onder bepaalde voorwaarden een bezwaar mag indienen (ord. 12-3-1). In het vervolg van deze ordinantiebepaling worden deze aangeduid als ‘bezwaarde’. Blijkens de tekst van ord. 12-3-1a mag iedere bezwaarde een bezwaarschrift indienen tegen de vaststelling van een kerkenraad van begroting of jaarrekening. Er is wel een fundamentele extra conditie: gebruik moet zijn gemaakt van de gelegenheid om de mening kenbaar te maken volgens ord. 11-6-4, resp. ord. 11-7-2. Kijken we daar dan blijkt de groep bezwaarden ineens een stuk beperkter: alleen ‘leden van de gemeente’ zijn gerechtigd hun mening kenbaar te maken. Het is niet geheel denkbeeldig dat een kerkelijk lichaam, zoals bijvoorbeeld een commissie missionaire presentatie, bezwaren heeft tegen de begroting (of jaarrekening). Vanwege de beperking in de genoemde vermogensrechtelijke ordinantiebepalingen heeft die dat recht dus niet. In een dergelijk geval zal dus niet de commissie als zodanig een bezwaarschrift kunnen indienen, maar alleen individuele gemeenteleden, al dan niet gezamenlijk. Dat een kerkenraad uitgesloten is, is niet vreemd. Die heeft immers het besluit zelf genomen. Datzelfde geldt voor de colleges van kerkrentmeesters en van diakenen, hun bezwaarprocedure is geregeld in ord. 11-10-1. Nadrukkelijk zijn hierin echter niet een wijkkerkenraad of een wijkcollege besloten. Het zou niet passen hen in een procedure te verwijzen naar ord. 12-3, terwijl een algemene kerkenraad en colleges van kerkrentmeesters/diakenen gebruik moeten maken van ord. 11-10.
De aanvullende voorwaarde
Bij de vraag wie er bezwaar mag maken, stipte ik de aanvullende voorwaarde bij een bezwaar tegen de begroting of jaarrekening al aan. Het lijkt logisch dat iemand gereageerd moet hebben toen hij in de gelegenheid werd gesteld, maar is dat ook zo? In een aantal gevallen verplicht de kerkorde de kerkenraad expliciet om de gemeente te kennen of te horen alvorens over bepaalde zaken een definitief besluit te nemen (zie bijvoorbeeld ord. 4-8-7). In deze gevallen maakt het echter niet uit of iemand bij het kennen en horen een mening heeft ingebracht. Het laat in deze gevallen het recht op bezwaar tegen een definitief besluit onverlet. Nu zal het doorgaans bij reacties op een begroting of jaarrekening makkelijker zijn om na te gaan wie er gereageerd heeft, zeker in vergelijking met een procedure kennen en horen waarin gebruik is gemaakt van een gemeentevergadering. Toch doet de nu gekozen oplossing wat gekunsteld aan.
Binnen welke termijn moet bezwaar gemaakt worden?
Een bezwaar volgt op een besluit (zie ord. 12-3-1) en moet in beginsel grofweg binnen dertig dagen na het besluit worden ingediend (vgl. ord. 12-3-4). Maar hoe zit dat bij 12-3-1a, gelet op de aanvullende voorwaarde? Het gaat om het besluit om de begroting/jaarrekening vast te stellen. Maar wat nu als een kerkenraad de begroting/jaarrekening vaststelt maar pas later op de meningen van gemeenteleden ingaat? Ook dan. Gelet op de toelichting van het GCKO op ord. 12-3-1a is de toets voor de bezwaarde of de kerkenraad bij het vaststellen van begroting/jaarrekening zijn of haar mening (het GCKO rept dan van ‘bezwaar’) heeft meegewogen. De kerkenraad zal overeenkomstig de GCBG uitspraken 12/11 en 15-16/11 (zie vorige blog) op passende wijze moeten reageren, maar het reageren op een mening zal in verreweg de meeste gevallen niet leiden tot een besluit en vrijwel zeker niet tot een besluit waartegen bezwaar mogelijk is (vgl. Van den Heuvel 2013, p. 274). Een bezwaar zou dan ook geen zin meer hebben. De begroting/jaarrekening is vastgesteld en is vervolgens haar weg gegaan (vgl. ord. 11-8-1/2). Wat dit betreft moet een bezwaard gemeentelid zijn vinger dus aan de pols houden.
De aard van de procedure
De volgende vraag. Is een college voor de behandeling van bezwaren en geschillen wel het eerst aangewezen college om bezwaren van deze aard te behandelen? Het is niet voor niets dat bij verschil van opvatting over vermogensrechtelijke zaken het Regionaal College voor de Behandeling van Beheerszaken (RCBB) de eerst aangewezene is (zie o.a. ord. 11-10-1, vgl. o.a. ord. 11-6-3). Dit punt is ook te berde gebracht in de consideraties. Het GCKO heeft erop gewezen dat het RCBB zich primair richt op de financiële stabiliteit en niet op de met name onder een begroting liggende belangenafweging. Toch overtuigt dat niet helemaal. De kerkenraad en de financiële colleges worden in ord. 11-10-1 inzake bezwaren tegen besluiten aangaande álle vermogensrechtelijke aangelegenheden verwezen naar het RCBB. Dat kan zeker ook de belangenafweging raken. Aan de andere kant moeten andere bezwaarden zich bij vermogensrechtelijke aangelegenheden melden bij een college voor de behandeling van bezwaren en geschillen. Daar zal dikwijls financiële expertise voor nodig zijn. De vraag moet gesteld worden of die in een willekeurige college wel altijd voor handen is. Iemand suggereerde dat het RCBG kerkordelijk de ruimte zou moeten krijgen in een dergelijk geval het college met een deskundig adviserend lid te mogen uitbreiden, net zoals het RCBB dat moet doen als het met een bezwaarzaak te maken krijgt (zie ord. 11-10-2). Op dit moment ontbreekt die ruimte naar de letter van de kerkorde (vgl. ord. 12-2-5). Het lijkt me in de gegeven omstandigheden de moeite waard die suggestie op te volgen. Problematisch is wel weer dat dit adviserend lid niet uit het RCBB van dezelfde regio kan komen, omdat dat RCBB in zijn bemoeienis met de vermogensrechtelijke aangelegenheden van de desbetreffende gemeente per definitie al partij is en dus niet onafhankelijk. Een andere optie zou natuurlijk zijn álle bezwaarprocedures inzake vermogensrechtelijke aangelegenheden – dus ook die van bijvoorbeeld van gemeenteleden – bij het RCBB onder te brengen. Dat zou echter op gespannen voet staan met het karakter van het RCBB dat zich vooral bezig houdt met (dwingend) advies, bemiddeling en controle, en daarmee af te raden.
Tot slot. Er speelt in de verhouding tot het RCBB nog iets anders. Uiterlijk zes weken na de ontvangst van een begroting moet het RCBB in voorkomend geval ‘met de kerkenraad in overleg treden over wijziging of aanvulling’ (ord. 11-8-2). Doet het dat niet, dan keurt het RCBB de stukken impliciet goed. Een bezwaar ex ord. 12-3-1a zal veelal pas daarna in behandeling worden genomen. Impliciet spreekt het RCBG zich dan uit over het oordeel van het RCBB, zeker als het bezwaar niet zozeer betrekking heeft op de belangenafweging maar op de financiële stabiliteit. Dat zal gelet op de eigen taak en verantwoordelijkheid van het RCBB niet de bedoeling zijn (vgl. ook GCBG 12/11 en 15-16/11). De mogelijkheden voor een RCBG om een bezwaar op grond van ord. 12-3-1a niet alleen ontvankelijk maar ook gegrond te verklaren zijn daarmee klein. Nog gecompliceerder is het overigens als het om de jaarrekening gaat. Daar geldt de termijn van zes weken anders dan bij begrotingen niet. Het is in een dergelijk geval niet denkbeeldig dat het RCBG zich uitspreekt, terwijl het RCBB dat nog niet gedaan heeft (maar wel zal doen).
Overwegingen tot slot
Het zou het overwegen waard zijn geweest de bezwaarprocedure bij begroting/jaarrekening voor alle groepen bezwaarden uit ord. 12-3-1 open te stellen, behalve dan voor die partijen waarvoor expliciet een andere voorziening is getroffen (als in ord. 11-10-1, maar mogelijk zouden daar dan ook wijkkerkenraden en wijkcolleges aan moeten worden toegevoegd). Dat zou ook meer in overeenstemming met art. XIV-1 zijn geweest: ‘Bezwaren en geschillen voor de behandeling waarvan in de orde van de kerk niet een afzonderlijk orgaan of een bijzondere wijze van behandeling is aangegeven, worden voorgelegd aan de daartoe aangewezen colleges.’
Dit laat het volgende evenwel onverlet. De genoemde uitspraken van het GCBG hebben de generale synode gedwongen de kerkelijke regelgeving te repareren. De GCBG-uitspraken dat een gemeentelid geen bezwaar zou mogen indienen tegen het vaststellingsbesluit van een kerkenraad zijn echter discutabel, met name ook ten gevolge van een gebrekkige onderbouwing. De nieuwe regelgeving maakt het er in verschillende opzichten niet beter op. Dat is wrang, te meer daar ze bij een mijns inziens juiste interpretatie van de oorspronkelijke teksten niet eens nodig was geweest.
<<<
Voorstel
inzake wijziging ord. 12-3
(Indienen van bezwaren tegen begroting en jaarrekening)
ter consideratie
(GCKO-dossier 12-08)
__________________________________________________________________________
1. Inleiding
De generale synode heeft op 13 november 2015 besloten om akkoord te gaan met het toevoegen aan ord. 12-3 van art. 1a, waarin wordt aangegeven dat alleen degenen die hun bezwaren rond begroting en jaarrekening aan de kerkenraad hebben kenbaar gemaakt het recht hebben om tegen de vaststelling van deze stukken bezwaar in te dienen.
2. Aanleiding
Het Generale College voor de Behandeling van Bezwaren en Geschillen (GCBG) heeft in 2011 uitgesproken dat bezwaren van gemeenteleden tegen de vaststelling van de jaarrekening niet ontvankelijk zijn en beroept zich hierbij op een uitspraak van de Werkgroep Kerkorde (WKO).
Het Generale College voor de Kerkorde (GCKO) is op grond van deze verwijzing van oordeel dat de voorgeschiedenis ook bezwaren tegen de vaststelling van de begroting uitsluit. Het GCKO constateert dat het GCBG in haar uitspraken de kerkorde uitlegt en daarmee deze uitleg bindend vastlegt waardoor het voor gemeenteleden onmogelijk is om bezwaar te maken bij het RCBG tegen de vaststelling van jaarrekening en begroting.
Naar aanleiding van de uitspraak van het GCBG heeft het GCKO zich beraden op de vraag of het wel wenselijk is dat het recht op bezwaar maken wordt ingeperkt, en zo ja, of deze beperking niet ook expliciet in de kerkorde zou moeten worden opgenomen.
3. Toelichting voorgestelde tekst
Het GCKO heeft bij de behandeling van de bovengenoemde vraagstelling het volgende overwogen:
• Bij de vaststelling van de jaarrekening zal er niet snel sprake zijn van een werkelijk belang van gemeenteleden, maar bij de vaststelling van de begroting kan daar wel sprake van zijn. En in ieder geval is er sprake van kerkelijke verantwoordelijkheid: gemeenteleden zijn mee verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de gemeente.
• Indien de kerkenraad op zorgvuldige wijze de belangen heeft afgewogen, zullen bezwaren al snel ongegrond zullen zijn, maar de mogelijkheid dat de kerkenraad dit niet heeft gedaan, kan niet op voorhand worden uitgesloten. Het toezien van het regionale college voor de behandeling van beheerszaken is gericht op de financiële stabiliteit en richt zich niet op de aan een begroting ten grondslag liggende belangenafweging die de kerkenraad door het opnemen van specifieke posten heeft gemaakt (voor zover die de financiële stabiliteit niet in gevaar brengen). Een goedkeuring van het RCBB sluit niet uit dat er toch gegronde bezwaren kunnen zijn.
• De hervormde generale commissie voor de behandeling van bezwaren en geschillen heeft in 1993 nadrukkelijk vastgesteld dat het indienen van bezwaren rond begroting en jaarrekening mogelijk is. Zelfs het feit dat het in de NHK mogelijk was dat gemeenteleden hun bezwaren kenbaar maakten aan de betreffende provinciale commissie (die gelegenheid is er in de Protestantse Kerk niet) veranderde daaraan niets: de provinciale commissies hoeven immers het bezwaar niet te behandelen en hoeven niet met de indieners in gesprek te gaan. “Voor het behandelen van bezwaren is onontbeerlijk dat er regels bestaan die vastleggen dat en hoe bezwaren tegen een besluit ter kennis worden gebracht, dat partijen gelegenheid krijgen hun standpunten toe te lichten en op elkaars argument te reageren en dat gemotiveerd op die bezwaren wordt beslist” (GCBG 15/93).
Op grond van deze overwegingen is het GCKO van oordeel dat ook in de Protestantse Kerk de mogelijkheid moet bestaan dat gemeenteleden bezwaren tegen het vaststellen van begroting en jaarrekening moeten kunnen indienen.
Het college heeft voorts overwogen:
• Bezwaren tegen begroting en jaarrekening moeten in de eerste plaats worden ingediend bij de kerkenraad. De kerkenraad is immers verplicht de leden van de gemeente de gelegenheid te geven hun mening over begroting en jaarrekening kenbaar te maken (ordinantie 11-6-4 en 11-7-2). Een gemeentelid zal eventuele bezwaren dan ook allereerst aan de kerkenraad kenbaar moeten maken.
• De mogelijkheid om bezwaar te maken bij het regionaal college voor de behandeling van bezwaren en geschillen kan dan ook worden beperkt tot die gemeenteleden die gebruik maakten van deze gelegenheid om hun mening kenbaar te maken, en die van oordeel zijn dat de kerkenraad hun mening/bezwaar onvoldoende heeft meegewogen.
Het college stelt daarom voor een lid toe te voegen aan ord. 12-3. In lid 1 wordt het recht op het indienen van bezwaar genoemd. Vervolgens kan in art. 1a worden toegevoegd dat alleen degenen die hun bezwaren rond begroting en jaarrekening aan de kerkenraad hebben kenbaar gemaakt het recht hebben om tegen de vaststelling van deze stukken bezwaar in te dienen.