kerk en recht

Revival van het revisieverzoek?

We lezen er eigenlijk nooit over, over procedures waarin het besluit van een kerkenraad of ander kerkelijk lichaam wordt aangevochten. Toch gebeurt het regelmatig dat mensen een bezwaar indienen, bijvoorbeeld tegen het besluit een kerkgebouw te sluiten. In dat geval vervoegt de bezwaarde zich bij het Regionaal College voor de behandeling van Bezwaren en Geschillen, een kerkelijke rechter (vgl. o.a. ord. 12-3-1). Die toetst het besluit in beginsel marginaal: het let erop of de kerkordelijk voorgeschreven regels zijn gevolgd, zorgvuldig is gehandeld, geen misbruik is gemaakt van een bevoegdheid en bij het afwegen van belangen tot een redelijke afweging is gekomen (zie Generale Regeling Kerkelijke Rechtspraak, art. 23-1). Dat leidt bij de bezwaarde nogal eens tot teleurstelling. In feite wordt slechts een klein deel van de zaak beoordeeld. De inhoud blijft grotendeels buiten beschouwing. Hoger beroep is mogelijk, bij het Generaal College voor de behandeling van Bezwaren en Geschillen, maar dat hanteert dezelfde criteria. In verreweg de meeste gevallen krijgt het besluitvormend orgaan gelijk. Het besluit blijft in stand.

Bestuursrecht

De kerkelijke procedure is sterk verwant met de gang van zaken in het wereldlijke bestuursrecht. Toch is er een wezenlijk verschil. Doorgaans is iemand die een besluit wil aanvechten verplicht eerst bezwaar – N.B. dat is dus iets anders dan een bezwaar in het kerkrecht van de Protestantse Kerk! – te maken bij het orgaan dat het besluit genomen heeft, bijvoorbeeld het college van Burgemeesters & Wethouders. In een dergelijk bezwaar kunnen àlle aspecten van de zaak aan de orde komen en kunnen ze in principe ook alle in het nieuwe besluit worden betrokken. Dat gebeurt echter niet zo vaak. Dikwijls is er al het nodige gepasseerd voor het oorspronkelijke besluit tot stand kwam. Er is tijd geïnvesteerd. Er is met andere betrokken partijen gesproken. De bezwaarde moet wel met stevig geschut aankomen wil het besluit veranderen. Is de bezwaarde het niet eens met het nieuwe besluit, dan kan hij in beroep bij een onafhankelijke rechter. Die toetst in beginsel marginaal.

Revisie

De Protestantse Kerk in Nederland kent een procedure die lijkt op het bezwaar in het bestuursrecht: de revisie (ord. 12-12). De term en de bijbehorende procedure komen uit de gereformeerde traditie. Soms was het daar zelfs verplicht voordat in beroep gegaan kon worden. In de protestantse kerkorde is revisie niet verplicht als iemand in bezwaar wil gaan. Het is een keuzemogelijkheid. Het is vervolgens aan het besluitvormend orgaan om te bepalen of het het revisieverzoek in behandeling neemt. Het kan daar vanaf zien als het meent dat er geen elementen worden ingebracht die eerder buiten beschouwing waren gebleven of onvoldoende waren meegewogen (ord. 12-5-5). Bij kerksluiting is er tevoren vaak al langdurig en met tal van partijen beraadslaagd. De kans is klein dat een revisieverzoek dan slaagt. Als het besluit eenmaal is gevallen wil menig bestuurder eindelijk weer eens verder kunnen. Toch is het voor een bezwaarde de moeite waard eerst (of eventueel tevens, zie ord. 12-12-2) een revisieverzoek in te dienen (vgl. ook de aanbeveling in een bijzin in Van den Heuvel 2013, p. 271). Dan kunnen alle aspecten van de zaak aan de orde komen. Bezwaar indienen kan na het besluit op het revisieverzoek altijd nog. De termijn begint pas te lopen na het besluit op het revisieverzoek (ord. 12-12-4).

Verplicht?

De Protestantse Kerk zou mijns inziens moeten overwegen het revisieverzoek verplicht te stellen als iemand een bezwaarprocedure zou willen beginnen. Hoewel de kans op alsnog overeenstemming misschien niet zo heel groot is, is het als dat wel lukt beter voor het welzijn van de kerkelijke gemeente. Als de kerkelijke rechter een uitspraak doet, is meestal het gevolg dat de ene partij wint en de andere verliest, met verdere verwijdering als gevolg. Het bestuursorgaan krijgt de kans om nog eens goed te luisteren – ik denk namelijk dat op een verplicht revisieverzoek in beginsel ook een verplichte behandeling van dat verzoek moet volgen en ord. 12-12-5 dus in ieder geval in de huidige bewoordingen moet vervallen. Ik maak me over dat verplichte luisteren overigens geen illusies. Dat is na een voorafgaande, slepende procedure niet eenvoudig. Partijen moeten over hun eigen schaduw heen springen. Het valt te overwegen een externe in te schakelen, iemand die kundig en onafhankelijk is om het gesprek in goede banen te leiden. Dat brengt een zeker risico met zich mee. Misschien is het toch zinvol of zelfs noodzakelijk van opvatting te veranderen, met alle gevolgen van dien. Tegelijk: het besluitvormend orgaan blijft de touwtjes in handen houden. Dát beslist.

Onduidelijkheden

Overigens zijn er in de huidige regeling nog wel de nodige onduidelijkheden. Bijvoorbeeld: wat is precies een revisieverzoek? Het komt voor dat een gemeentelid reageert op een kerkenraadsbesluit. Wanneer is dat een verzoek om revisie en moet het als zodanig behandeld worden? De kerkorde is daar niet erg duidelijk over. Het meest duidelijke is het natuurlijk als de kerkordelijke terminologie gehanteerd wordt. Maar als dat niet het geval is? Ik denk dan dat naar het geheel van de inhoud moet worden gekeken. Het lijkt me dat er in ieder geval een duidelijk appel moet worden gedaan op het besluitvormend orgaan, bijvoorbeeld om van het besluit af te zien of om het te herzien (vgl. echter voor dat laatste ook ord. 12-11). Van belang is verder dat het verzoek ‘gemotiveerd’ is (ord. 12-12-3). De motivatie kan namelijk helpen om te bepalen of het gaat om een revisieverzoek in de zin van ord. 12-12. Als het gaat om een als revisieverzoek te kwalificeren reactie, dan dient de kerkenraad het ook dienovereenkomstig te behandelen. De eerste stap is dan te bepalen of het revisieverzoek ontvankelijk is (ord. 12-12-5), de volgende – als het antwoord op de voorgaande vraag bevestigend is – of het besluit dient te worden herzien en op welke wijze dan (ord. 12-12-4).

Als een revisieverzoek is afgewezen, kan de bezwaarde alsnog in bezwaar gaan (ord. 12-12-4). Echter, een kerkelijke vergadering is niet verplicht een verzoek tot revisie in behandeling te nemen als niet aan bepaalde voorwaarden is voldaan (ord. 12-12-5). Moet ook dat niet in behandeling nemen beschouwd worden als een afwijzing? Het ligt wel in de lijn van de redelijkheid en de logica van het geheel. Het antwoord op de vraag is namelijk van belang voor het bepalen van twee samenhangende zaken, a) of er nog recht van bezwaar is, en b) zo ja, binnen welke termijn dat moet worden ingediend. Het kan immers zijn dat na het indienen van het revisieverzoek zoveel tijd verstreken is dat de termijn voor het indienen van een bezwaar overschreden is. Als een besluitvormend orgaan na een revisieverzoek niets van zich laat horen maar im- of expliciet heeft besloten het verzoek niet in behandeling te nemen, dan is voor de termijn bepalend ‘de dag waarop (…) redelijkerwijze kennis kon worden genomen’ van dat besluit (vgl. ord. 12-12-4). Het niet-reageren kan door een college voor de behandeling van bezwaren en geschillen worden gekwalificeerd als onzorgvuldig (vgl. Generale Regeling Kerkelijke Rechtspraak, art. 23-1).

Dat brengt nog bij een ander aspect. Het is mogelijk tegelijk met het revisieverzoek een bezwaarschrift in te dienen. De behandeling van het revisieverzoek gaat dan voor (ord. 12-12-2). De bezwaarde moet wel beseffen dat hij hiermee het revisieverzoek onder grote druk zet. Hij geeft immers het signaal af alles uit de kast te willen trekken. Het is de vraag of hij op wijze niet aan het doel van het revisieverzoek voorbij schiet, namelijk een rustig heroverwegen van het besluit en alles wat daarmee samenhangt. Toch heeft de bezwaarde in menig geval geen keuze. Het is namelijk onduidelijk of het revisieverzoek schorsende werking heeft. In de bezwaarprocedure staat expliciet vermeld dat dat bij bezwaar niet het geval is (vgl. ord. 12-3-5). In ord. 12-12 ontbreekt elke aanwijzing daaromtrent. Dat zou er op kunnen wijze dat het revisieverzoek de werking van het besluit wel opschort. Zekerheidshalve moet een bezwaarde die de uitvoering van een besluit wil tegenhouden – bijvoorbeeld omdat het koopcontract voor de kerk anders ondertekend zal worden – echter tegelijk bezwaar aantekenen tegen dat besluit en de voorzitter van het bevoegde college verzoeken de tenuitvoerlegging op te schorten (ord. 12-3-5). Iets dergelijk zou ook bij een revisieverzoek alleen moeten kunnen, door een onafhankelijk persoon.

Conclusie

Wat mij betreft zou er wel wat meer aandacht mogen komen voor de figuur van het revisieverzoek. Ofwel: ik hoop op een revival voor dit middel uit de gereformeerde traditie. Ik meen dat zelfs verplichtstelling voor wie een bezwaarprocedure zou willen ingaan, overwogen moet worden. Ik ben er namelijk van overtuigd dat gebruikmaking van het revisieverzoek voorafgaande aan een eventuele bezwaarprocedure het welzijn van de kerk bevordert.