In deze blog wil ik stil staan bij een op het eerste oog gewone zaak die in 2011-12 gespeeld heeft bij het Generaal College voor de behandeling van Bezwaren en Geschillen (GCBG). Het betreft zaak 15-16/11. Ook bij nader inzien is het, denk ik, een vrij gewone zaak. De uitspraak bevat echter enkele interessante punten die ik hier voor het voetlicht wil halen.
Het gaat in feite om twee als (samen)gevoegd behandelde bezwaarschriften. Het eerste richt zich tegen het besluit van een Algemene Kerkenraad om de jaarrekening goed te keuren. De tweede tegen het besluit van het Regionaal College voor de behandeling van Bezwaren en Geschillen (RCBG) om dat bezwaarschrift ‘niet in behandeling’ te nemen. Het RCBG beargumenteert zijn weigering met het feit dat het in het bezwaar gaat om ‘steeds herhaalde beschuldigingen (…) waarin niets nieuws wordt toegevoegd’ en het gebruik van woorden als fraude en bedrog (RCBG 15-16/11, nr. 2.2).
Het karakter van de RCBG-uitspraak
De eerste vraag die het GCBG moet beantwoorden is, of zij het bezwaar tegen het RCBG wel in behandeling kan nemen. Zij is daar naar de letter van de kerkorde alleen toe bevoegd als er sprake is van een ‘uitspraak’ van een RCBG (zie ord. 12-8-1). In dit geval is er geen uitspraak, althans geen uitspraak in de zin van de kerkorde. Die weet van een niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaarde (Generale Regeling Kerkelijke Rechtspraak (= GRKR), art. 18), van een vernietigen, aanvullen of ter zake een voorziening geven (GRKR, art. 23, zie ook ord. 12-7-4). Het RCBG heeft de zaak echter ‘niet in behandeling’ genomen. Het GCBG stelt daarom op basis van de inhoud van de weigering van het RCBG vast dat er in materiële zin sprake is van ‘een’ uitspraak (RCBG 15-16/11, nr. 3.2). Het laat in het midden wat voor uitspraak dat dan zou zijn geweest. Zonder deze noodgreep zou het wel eens lastig kunnen zijn geweest om een goede basis te vinden het beroep in behandeling te nemen. In feite heeft het RCBG verzuimd een uitspraak te doen (vgl. ord. 12-8-1), waardoor naar de letter geen beroep mogelijk is. Dat kan alleen als er sprake is van een uitspraak. Strikt genomen is tegen dit verzuim van het RCBG een bezwaarschrift mogelijk bij hetzelfde RCBG (ord. 12-3-1). Het krijgt dan het karakter van een revisieverzoek (vgl. ord. 12-12): het verzoek komt immers terecht bij het kerkelijk lichaam dat het besluit nam. Ook is denkbaar dat het GCBG gebruik zou maken van haar bevoegdheid om in gevallen waarbij ‘niet is aangewezen’ wie tot oordelen bevoegd is wie dat dan is (vgl. ord. 12-6-2). Maar ook dat wringt. Naar de letter is dat namelijk wel duidelijk: datzelfde RCBG. Gelet echter op het feit dat het niet wenselijk is dat het RCBG over het eigen falen oordeelt, zou dat dan toch het GCBG worden. De noodgreep is daarom zo gek nog niet. Zo houdt het GCBG de vaart erin, zonder in feite overbodige processuele handelingen.
Het eventueel verzuim van het RCBG
De tweede vraag vloeit voort uit de eerste: wat had het RCBG moeten doen? De eerste gedachte is dat het RCBG de bezwaarde had moeten vragen om een nadere toelichting. Het ontbreekt kennelijk aan de vereiste ‘uiteenzetting met redenen omkleed en met feiten gestaafd’ (vgl. ord. 12-5-1b). Heeft het RCBG dan nóg een verzuim gepleegd door die toelichting niet te vragen? Had het GCBG dat niet alsnog moeten doen? Hierna komt ik nog op het feit dat de bezwaarde volgens het GCBG geen recht had om tegen het vaststellingsbesluit inzake de jaarrekening een bezwaar in te dienen: hij zou per definitie niet ontvankelijk zijn geweest. Het GCBG komt tot de conclusie dat het RCBG de bezwaarde niet ontvankelijk had moeten verklaren en doet dat in zijn plaats alsnog (GCBG 15-16/11, nr. 3.7-4.1). Impliciet zegt het mijns inziens daarmee dat als iemand kennelijk niet-ontvankelijk is de noodzaak alsnog aanvulling van het bezwaarschrift te vragen vervalt (vgl. ook GRKR art. 20-2). Dat is niet anders dan logisch: zowel de inspanningen van het college als die van de bezwaarde zouden voor niets zijn.
Begrenzing van het recht op bezwaar
De derde vraag is of het wel mogelijk is tegen de vaststelling van een jaarrekening een bezwaar in te dienen. Het GCBG meent van niet, zo stelt het in een vergelijkbare zaak die in dezelfde tijd speelt, vast (nl. zaak 12/11) en waarnaar het dan ook verwijst (GCBG 15-16/11, nr. 3.3). Twee argumenten spelen daarbij met name een rol. a) Het Regionaal College voor de Behandeling van Beheerszaken (RCBB) buigt zich over begrotingen en jaarrekeningen. b) Gemeenteleden moeten in de gelegenheid gesteld worden ‘hun mening’ daarover ‘kenbaar te maken’ (zie ord. 11-6-4 en 11-7-2). Als dat gebeurd is, hebben de bezwarencolleges geen rol. Dat ligt alleen anders als gemeenteleden die gelegenheid niet hebben gehad. Dan is er sprake van een verzuim waar tegenop gekomen kan worden (ord. 12-3-3). Bij deze argumentatie verwijst het GCBG naar ‘de geschiedenis van totstandkoming van de betreffende ordinanties’, zonder dit overigens te expliciteren (GCBG 15-16/11, nr. 3.6). De Toelichtingen bij de ontwerp-ordinanties (…) (Zoetermeer: Boekencentrum 1997), p. 116vv, bevatten niets dat in deze richting wijst. F.T. Bos constateert in Van den Heuvel 2013, p. 304, dan ook: ‘Het generale college heeft verzuimd dit te motiveren.’ Afgezien daarvan is de redenering van het GCBG vreemd. Een mening kenbaar maken is toch echt iets anders dan een bezwaar indienen. Het kan derhalve niet beschouwd worden als een bezwaar of geschil waarvoor een afzonderlijk orgaan of een bijzondere wijze van behandeling is aangewezen in de zin van art. XIV-1.
Bruikbare jurisprudentie
In de uitspraak van het GCBG vallen in dit verband nog twee andere zaken op. Het eerste is dat het impliciet uitleg geeft over wat het betekent als de begroting of de jaarrekening ter inzage ligt en gemeenteleden daarover hun mening kenbaar maken. De kerkenraad moet om die mening vragen (a) en daarop ‘op behoorlijke wijze’ reageren (b). Is van a en/of b geen sprake ‘dan is dat als een verzuim aan te merken’ (GCBG 15-16/11, nr. 3.4). Dat behoort tot de jurisprudentie waar anderen mogelijk nog eens hun voordeel mee kunnen doen. Het tweede punt is dat bij de verwijzing naar de rol van het RCBB het GCBG die rol wezenlijk anders beschrijft dan in 12/11. Uit 12/11 komt naar voeren dat het RCBB bevoegd is ‘in overleg te treden’, terwijl in 15-16/11 onder verwijzing naar ord. 11-8 aangegeven wordt dat het RCBB tot ‘ingrijpen’ bevoegd is. Het eerste is juist, het tweede niet. Daarmee wordt de argumentatie van het GCBG in 15-16/11 gebrekkig.
Conclusie
Het GCBG maakt duidelijk: a) dat gemeenteleden in beginsel niet in bezwaar kunnen gaan tegen het vaststellingsbesluit inzake een jaarrekening, b) dat een college bij kennelijke niet-ontvankelijkheid geen aanvulling hoeft te vragen op een gebrekkig bezwaarschrift, c) dat een kerkenraad om de mening van gemeenteleden over een jaarrekening moet vragen en op eventuele opmerkingen op behoorlijke wijze behoort te reageren.
Verrassing
Naar aanleiding van deze uitspraken heeft de generale synode van de PKN op 21 april 2016 een nieuwe bepaling aangenomen, ord. 12-3-1a: ‘Een bezwaar tegen de vaststelling van de begroting of jaarrekening van de gemeente of van de diaconie van de gemeente kan alleen worden ingediend, indien de bezwaarde gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid zijn mening kenbaar te maken, als bedoeld in ordinantie 11-6-4 resp. ordinantie 11-7-2.’ Opmerkelijk is dat het Generaal College voor de Kerkorde ter onderbouwing onder meer verwijst naar een Hervormde GCBG-uitspraak uit 1993, waarin gemeenteleden expliciet wel het recht verkregen een bezwaar in te dienen tegen een vaststellingsbesluit. Dat behoort in zekere zin toch wel tot de geschiedenis van deze ordinanties, daar de PKN-kerkorde op die van de Nederlandse Hervormde Kerk is gebaseerd (vgl. de uitspraak van het GCBG). Over ord. 12-3-1a valt nog wel iets meer te schrijven. Ik hoop daar binnenkort op terug te komen.
Theologie
Waar gaat het theologisch om in deze zaak? Waar het gaat om het procedurele punt, waar aanvulling gevraagd moet worden op een bezwaarschrift dat niet aan de kerkordelijke randvoorwaarden voldoet, zou te denken zijn als de tweede mijl gaan, de ander uitnemender achten dan zichzelf. Het is niet specifiek kerkelijk. Ook het Nederlandse bestuursprocesrecht kent deze verplichting. Toch vind ik het ook bij uitstek christelijk, een benadering die juist in de kerk thuis hoort. Uiteindelijk blijkt dit – vanwege de kennelijke niet-ontvankelijkheid – overigens in de casus niet relevant.
De hoofdzaak, de mogelijkheid van een bezwaar tegen een vaststellingsbesluit, heeft alles te maken met de visie op gemeente en kerkelijk bestuur. Het GCBG geeft daarbij de voorrang aan de ambtelijke vergadering, terwijl door het voorstel van het GCKO het accent enigszins verschuift in de richting van het ambt aller gelovigen.
Met dank aan de studenten Master Fase 3 Amsterdam die op college een bijdrage hebben geleverd aan het analyseren van deze GCBG-uitspraak.